注重生态环境治理的制度构建 [复制链接]
注重生态环境治理的制度构建
建国初,生态环境治理主要靠群众运动的方式进行,比如爱国卫生运动、除“四害”运动、植树造林运动等,偏重于人治的方式。改革开放以后,制度治理成为生态环境治理的主要形式,并成为党始终坚持的优良传统。早在1978年,邓小平就提出,“应该集中力量制定刑法、民法、诉讼法和其他各种必要的法律,例如工厂法、人民公社法、森林法、草原法、环境保护法、劳动法、外国人投资法等等”,专门提到资源和环境法规的制定。仅上世纪80年代,我国就出台了八项生态环境管理制度,制定了《中华人民共和国环境保护法(试行)》《水污染防治法》《大气污染防治法》《海洋环境保护法》《土地法》《森林法》《草原法》《矿产法》《渔业法》以及《野生动物保护法》等一系列保护环境和资源的法律,并产生了一批与之相配套的行政、经济法规和环境标准。1989年,《中华人民共和国环境保护法》正式颁布,标志着中国进人生态环境治理制度化、规范化的新阶段。特别是90年代依法治国方略提出之后,运用法治思维和法治方式解决生态环境问题逐渐被认可,人口、资源、环境工作被切实纳入法治的轨道,相关制度不断修订、完善。新时期,习总书记在继承党的生态环境制度治理传统基础上,再次强调“保护生态环境必须依靠制度、依靠法治。只有实行最严格的制度、最严密的法治,才能为生态文明建设提供可靠保障”。
其一,更加注重生态环境治理制度构建的体系性。推进生态环境治理的过程某种程度上也是构建一整套更完备、更稳定、更管用的制度体系的过程。这一体系的基本特征是系统完备、科学规范、运行有效;基本内涵是产权清晰、多元参与、激励约束并重、系统完整。具体而言,习总书记认为这一制度体系包括规范性制度和约束性制度两类,前者包括资源生态环境管理制度、国土空间开发保护制度,水、大气、土壤等污染防治制度,反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值、代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度等;后者包括资源环境生态红线管控制度、自然资源资产产权和用途管制制度、自然资源资产离任审计制度、生态环境保护责任追究制度和环境损害赔偿制度等。这些制度的制定和执行,有利于克服生态环境治理中的碎片化、部门化、随意化的倾向,推动政府治理行为的科学化和市场配置资源的规范化,有助于解决表现比较突出、人民反映强烈的水、大气、土壤等重点问题,有利于约束各级领导干部将个人意志转移到党和国家要求上来,主动承担起生态保护责任。
其二,更加重视生态环境治理制度执行的有效性。制定制度的目的在于引导、规制、激励、约束各类开发、利用、保护行为,让保护者受益、让损害者受罚。但是,要真正发挥制度的功能则必须实现制度的构建和制度执行的有机统一,仅有精良的制度没有配套的执行机制,制度的效能难以充分发挥。习总书记特别看重制度执行的效果,提出“有了好的制度如果不抓落实,只是写在纸上、贴在墙上、锁进抽屉里,制度就会成为稻草人、纸老虎”。他强调一方面制定制度要有针对性,“牛栏关猫是不行的”;另一方面要保障制度的严肃性,不留“暗门”、不开“天窗”,“使制度成为硬约束而不是橡皮筋”。多年以来,由于受各类主体利益博弈的阻碍,在生态环境治理方面存在着制度执行弱化、绩效不高的状况,导致生态环境治理始终难以实现预定目标和满足人民群众的期望。习总书记深谙此弊病,强调生态保护“决不能说起来重要、喊起来响亮、做起来挂空挡”,要求各级领导干部将中央的要求、指示和意见不折不扣地落到实处。很多领导干部把一个地方的生态环境搞得一塌糊涂,然后拍拍屁股走人,官还照当,不负任何责任。对于这种情况,习总书记要求健全国家自然资源资产管理体制、完善自然资源监管体制,组织部门、综合经济部门、统计部门、监察部门等联合起来加大对领导干部的审查,切实做到有责必究、严厉惩戒。
其三,更加维护生态环境治理法律的权威性。尽管上世纪80年代初我们就提出“加强环境管理,要从人治走向法治,⋯⋯,使我们的工作有法可依,有章可循”,但是由于各种原因导致有法不依、执法不严的情况较为普遍,法律的权威被现实利益所侵蚀。十八届四中全会审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,对依法治国涉及的各个方面进行了详细阐述,其中也包括生态环境治理方面。习总书记还专门提及生态环境治理中法治的作用,指出:“解决制约持续健康发展的种种问题,克服部门保护主义和地方保护主义、维护市场秩序⋯⋯保护生态环境,⋯⋯都需要密织法律之网、强化法治之力口”。在现实生活中,一些行政机关违法行使职权或者不作为造成重大环境污染或破坏事件,由于与公民、法人和其他社会组织没有直接利害关系,使其没有也无法提到公益诉讼。对此,习总书记要求探索建立检察机关提起公益诉讼的制度,依法行政、严格执法,保障人民群众享有良好生态的权益。

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